Temat: Składki ZUS: Nie będzie podwójnych kar dla firm

Interpelacja nr 1968 do prezesa Rady Ministrów w sprawie nadużywania przez ZUS instytucji prawnej określanej jako dodatkowa opłata z tytułu nieopłacania składek

Zgłaszający


Henryk Kmiecik

Adresat


prezes Rady Ministrów

Data wpływu interpelacji


15-02-2012

Data ogłoszenia interpelacji


01-03-2012 (posiedzenie nr 9)

Odpowiadający


Marek Bucior - podsekretarz stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej

Data wpływu odpowiedzi na interpelację


19-03-2012

Data ogłoszenia odpowiedzi na interpelację


29-03-2012 (posiedzenie nr 11)

Działając na podstawie otrzymanych skarg, pragnę zapoznać Pana Premiera z sytuacją, która powoduje, iż wielu przedsiębiorców sytuuje Polskę nie jako państwo prawa i niezawisłych sądów, ale jako państwo prawa „powielaczowego” oraz „sądów kapturowych” będących synonimem sądu działającego w tajemnicy i sądzącego oskarżonych bez prawa do obrony.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wymierzyć nierzetelnemu płatnikowi składek, oprócz odsetek za zwłokę, opłatę dodatkową. Podstawą do ustalenia takiej kary jest niepłacenie bądź zaniżanie wysokości składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne i składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W przypadkach tych ZUS może wymierzyć (niezależnie od odsetek za zwłokę) dodatkową opłatę w wysokości do 100% nieopłaconych w terminie składek (art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Podana wysokość tej sankcji jest pojęciem bardzo nieprecyzyjnym, brak jej sformalizowanych kryteriów. Jak dotąd nie wiadomo, na jakiej postawie orzeka się o konkretnej wysokości omawianej sankcji. Sformułowanie ˝do 100%˝ daje dużą możliwość manipulacji tym rodzajem kary. W przypadku zaistnienia sytuacji wymierzenia kary za niepłacenie składek w postaci opłaty dodatkowej organ ścigający, czyli w tym przypadku ZUS, wydaje pisemną decyzję, co do której przysługuje płatnikowi możliwość odwołania się do sądu. Płatnik musi zostać zapoznany z tą decyzji. W dniu 18 listopada 2010 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie dotyczącej sankcji za nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne i stwierdził, iż przepisy nakładające opłatę dodatkową są niezgodne z konstytucją oraz Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych.

Wydawać by się mogło, iż sprawa ta została zamknięta, jednakże ten sam Trybunał Konstytucyjny zdecydował się na odroczenie wejścia w życie tego wyroku dopiero po 18 miesiącach od momentu jego opublikowania w Dzienniku Ustaw. Okres ten miał za zadanie nie dopuścić do stanu prawnego, w którym nieopłacenie składek do ZUS nie byłoby zabezpieczone żadną sankcją. Jednakże należy pamiętać, że zarówno treść tego przepisu, jak i szczególny 18-miesięczny okres jego wygaszania był i jest ukierunkowany na tych przedsiębiorców, którzy w sposób nagminny, uporczywy i złośliwy nie realizują ciążących na nich obowiązków. Nie powinien ten przepis działać i sankcjonować tych przedsiębiorców, którzy tracili płynność finansową nie ze swojej winy.

Reasumując, wnoszę pytanie: Czy Pan Premier zamierza w jakiś zdecydowany sposób ukrócić samowolę i nadgorliwość urzędników odpowiedzialnych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych za tego rodzaju praktyki mające na celu dwukrotne karanie przedsiębiorców?

Zmuszony jestem dodać, że z uwagi na fakt, iż Trybunał Konstytucyjny określił 18-miesięczne memorandum na wyeliminowanie tego krzywdzącego zapisu z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, obserwuję z niepokojem wzrost wszczętych z urzędu postępowań w tych sprawach. Wiele oddziałów i inspektoratów ZUS (w tym m.in. Inspektorat w Kamiennej Górze) stara się wszcząć, zakończyć i ukarać przedsiębiorcę jeszcze pod rządami zakwestionowanych przez TK przepisów.

Z poważaniem

Poseł Henryk Kmiecik

Lubawka, dnia 12 lutego 2012 r.

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów - na interpelację nr 1968 w sprawie nadużywania przez ZUS instytucji prawnej określanej jako dodatkowa opłata z tytułu nieopłacania składek

Szanowna Pani Marszałek! W odpowiedzi na wystąpienie Pani Marszałek z dnia 24 lutego 2012 r., znak: SPS-023-1968/12, dotyczące interpelacji posła Henryka Kmiecika w sprawie nadużywania przez ZUS instytucji prawnej określanej jako dodatkowa opłata z tytułu nieopłacania składek uprzejmie wyjaśniam, co następuje.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 225, poz. 1474) orzekł, że art. 218 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) przez to, że dopuszczają wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, odpowiedzialność za przestępstwo i dodatkową opłatę, oraz art. 98 ust. 1 pkt 1 i art. 98 ust. 2. w związku z art. 98 ust. 1 pkt 1, oraz art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez to, że dopuszczają wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, odpowiedzialność za wykroczenie i dodatkową opłatę, są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wymienione przepisy niezgodne z Konstytucją RP utracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, tj. z upływem 31 maja 2012 r. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie będzie mógł stosować na podstawie art. 24 ust. 1, art. 98 ust. 1 pkt 1, art. 98 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 218 § 1 ustawy Kodeks karny sankcji za nieopłacenie lub nienależyte opłacenie składek, natomiast w okresie do dnia 31 maja 2012 r. ZUS może stosować tylko jedną sankcję za jeden czyn wynikającą z powyższych przepisów.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w razie nieopłacenia składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wymierzyć płatnikowi składek dodatkową opłatę do wysokości 100% nieopłaconych składek. Jak słusznie podniósł w wyroku Trybunał Konstytucyjny, celem przewidzianym w art. 24 tej ustawy nie jest automatyczne karanie każdego płatnika, który nie wywiązał się w pełni z obowiązku opłacenia składek, gdyż jej wymierzenie jest fakultatywne. Ponadto celem tym nie jest również rekompensata strat poniesionych przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w następstwie niewykonania obowiązku zapłaty składek, ponieważ rolę tę pełnią odsetki za zwłokę, należne od nieopłaconych w terminie składek (pobierane zgodnie z art. 23 ustawy). Celem wymierzenia dodatkowej opłaty jest natomiast zdyscyplinowanie płatnika do prawidłowego wywiązywania się z obowiązku opłacania składek, przede wszystkim w sytuacji, gdy są one opłacane za zatrudnione osoby, podlegające z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym. Dlatego też ZUS, decydując o zastosowaniu tej sankcji, kieruje się przede wszystkim zasadą racjonalności, co oznacza, że jej wymierzenie następuje wówczas, gdy można oczekiwać, że płatnik przystąpi do spłaty zadłużenia z tytułu składek. Wymierzenie dodatkowej opłaty jest ponadto uzależnione od indywidualnej oceny zakresu i długotrwałości nieprawidłowości, jakich dopuścił się płatnik. Ocenie podlega także celowość jej wymierzenia oraz kondycja finansowa płatnika. Oznacza to, że każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie z uwzględnieniem następujących uwarunkowań:

1) czy okoliczności nie wskazują na kredytowanie się płatnika składkami (np. poprzez systematyczne bądź okresowe regulowanie należności z opóźnieniem, regulowanie należności dopiero po podjęciu przez ZUS działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych);
2) czy okoliczności nie wskazują na faworyzowanie przez płatnika innych wierzycieli (np. gdy płatnik dokonuje spłaty zobowiązań wobec wierzycieli o dalszej kolejności zaspokajania);
3) czy płatnik nie podejmuje działań pozornych w zakresie spłaty zadłużenia (np. czy złożenie wniosku o ulgę nie ma na celu wyłącznie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, czy w razie udzielenia ulgi faktycznie przystępuje do jej realizacji, czy też po zawarciu umowy w sprawie ulgi niezwłocznie przerywa jej realizację i nie przystępuje do spłaty rat).

Uwzględniając powyższe kryteria, wysokość dodatkowej opłaty jest stosowana adekwatnie do stwierdzonych nieprawidłowości oraz okoliczności i może stanowić od 1% do 100% kwoty zadłużenia z tytułu składek. Odnośnie do kształtowania się wysokości wymierzanej dodatkowej opłaty w stosunku do kwoty zadłużenia podkreślam, że kwota zadłużenia nie jest jedyną przesłanką, od której uzależniona jest wysokość wymierzanej dodatkowej opłaty i którą tylko i wyłącznie bierze się pod uwagę. Przed zastosowaniem tej sankcji brane są pod rozwagę również inne istotne elementy, takie jak:

1) okres zaległości w opłacaniu składek (większość opłat wymierzana jest przy okresie zaległości wynoszącym od 3 do 7 miesięcy);
2) czy płatnik opłaca składki bieżące, należne za okres po wszczęciu postępowania dotyczącego sankcji;
3) czy płatnik korzysta z preferencyjnej, obniżonej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i od początku rozpoczęcia działalności nie opłaca tych składek;
4) czy płatnik prowadzi działalność jednoosobowo, czy też zatrudnia pracowników, a jeśli tak, to czy opłaca składki w części finansowanej przez ubezpieczonych;
5) aktywność płatnika - czy po odbiorze zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia dodatkowej opłaty wykazuje zainteresowanie sprawą poprzez: składanie wyjaśnień dotyczących przyczyn powstania zadłużenia, deklarowanie spłaty zadłużenia, okazanie wpłat dokonanych na poczet zadłużenia w trakcie prowadzonego postępowania, (które w istotny sposób zmieniają kwotę objętą postępowaniem), złożenie wniosku o udzielenie ulgi albo podjęcie innych skutecznych działań zmierzających do likwidacji zadłużenia;
6) czy przyczyną powstania zaległości nie są przypadki losowe, czy klęski żywiołowe.

W związku z powyższym przeprowadzona przez ZUS analiza wskazuje, że na wysokość wymierzanej opłaty dodatkowej wpływa - oprócz kwoty zadłużenia - również okres zaległości w opłacaniu składek, uwarunkowania powstania tych zaległości oraz sytuacja zdrowotna i majątkowa dłużnika.

Należy przy tym podkreślić, że z informacji przekazanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż w praktyce generalnie nie stosuje się dodatkowej opłaty w maksymalnym, dopuszczalnym przepisami ustawy wymiarze. Potwierdzają to poniższe dane obrazujące przeciętną skalę wymierzanych dodatkowych opłat w odniesieniu do wysokości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek.

Kwota zadłużenia


Wysokość opłaty dodatkowej

1-5 tys. zł


20% do 50%

5-10 tys. zł


20% do 40%

10-15 tys. zł


15% do 30%

15-20 tys. zł


10% do 20%

20-50 tys. zł


5% do 15%

50-100 tys. zł


5% do 10%

powyżej 100 tys. zł


1% do 5%

Wysokość wymierzanej dodatkowej opłaty może jednostkowo odbiegać od wyżej podanego zestawienia, prezentowane bowiem dane zostały zebrane z oddziałów ZUS, które zastosowały najwięcej sankcji w postaci dodatkowej opłaty. Analiza wskazała, że przy mniejszych kwotach zadłużenia wymierzana jest dodatkowa opłata w wysokości większej niż przy zadłużeniu, którego kwota jest znaczna. Jest to uzasadnione tym, iż płatnicy nieposiadający wysokiego zadłużenia szybciej podejmują działania zmierzające do spłaty zaległości oraz w przyszłości starają się unikać sytuacji, która powodowałaby ponowne zastosowanie tej sankcji. Natomiast przy wysokim zadłużeniu wymierzenie dodatkowej opłaty w znacznej wysokości skutkowałoby tylko znacznym wzrostem zadłużenia, co z kolei mogłoby nie przynieść oczekiwanego rezultatu, jakim jest jego spłata.

Co do zasady w praktyce Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dodatkowa opłata nie jest wymierzana, m.in. wtedy gdy:

1) okres i wysokość zadłużenia wskazują na stan niewypłacalności, w tym całkowitą utratę płynności finansowej lub wysokość zobowiązań przekraczających wartość majątku dłużnika;
2) dłużnik wystąpił z wnioskiem o ogłoszenie upadłości;
3) dłużnik wystąpił z wnioskiem o udzielenie ulgi, ze skutecznym podjęciem jej realizacji;
4) zadłużenie powstało wskutek niezależnych od płatnika okoliczności (zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych);
5) podjęta została spłata zadłużenia w ramach działań zapobiegających likwidacji bądź upadłości;
6) występują przesłanki wskazujące na bezskuteczność jej zastosowania (np. brak możliwości wyegzekwowania zadłużenia z tytułu składek w dłuższym okresie).

Należy także wziąć pod uwagę, iż sankcja ta jest stosowana poprzez wydanie decyzji, od której płatnik ma prawo wnieść odwołanie do sądu, jeżeli nie zgadza się z jej zastosowaniem. Zakład Ubezpieczeń Społecznych żąda natomiast jej spłaty dopiero na mocy prawomocnej decyzji.

Na racjonalne stosowanie tej sankcji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazują dane dotyczące ilości oraz kwot wymierzonych dodatkowych opłat, liczba bowiem wydanych decyzji o wymierzeniu opłaty dodatkowej utrzymywała się w latach 2008-2009 na zbliżonym poziomie, tj. ok. 13 tys. rocznie. W kolejnych latach obserwowane było pogorszenie się sytuacji finansowej płatników składek, co skutkowało zwiększeniem liczby podmiotów niewypłacalnych, dlatego też ilość i wysokość wymierzanych opłat uległa obniżeniu. Liczba decyzji prawomocnych wydanych w latach 2010-2011 wynosiła odpowiednio:

- w 2010 r. - 11 030 szt. na łączną kwotę 11,7 mln zł,
- w 2011 r. - 7720 szt. na łączną kwotę 7,6 mln zł.

Powyższe dane wskazują, że wbrew tezie zaprezentowanej w interpelacji bardzo istotny spadek zakresu wymierzanych dodatkowych opłat nastąpił w 2011 r. Wymieniony w interpelacji inspektorat w Kamiennej Górze (Oddział ZUS w Wałbrzychu) wymierzył opłatę dodatkową:

- w 2010 r. - 90 szt. na łączną kwotę 64,8 tys. zł,
- w 2011 r. - 96 szt. na łączną kwotę 38,1 tys. zł,

co oznacza, że także dostosowuje stosowanie sankcji do sytuacji gospodarczej i możliwości finansowych dłużników. Natomiast w okresie styczeń-luty 2012 r. wydano 19 decyzji na łączną kwotę 16,2 tys. zł. Ponadto wysokość wymierzonej przez inspektorat dodatkowej opłaty wynosiła w przeważającej części od 3% do 10% zadłużenia, za wyjątkiem trzech decyzji w wysokości 15% zadłużenia oraz l decyzji w wysokości 50% z uwagi na niską kwotę zadłużenia (227 zł).

Jednocześnie informuję, że nowelizacja w związku z treścią wyroku TK z dnia 26 maja 2010 r. jest przygotowywana. Obecnie projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych został przekazany do rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów.

Z poważaniem

Podsekretarz stanu

Marek Bucior